지방분권이 제대로 이루어지기 위해서는 시스템과 역량을 제대로 담을 수 있는 그릇이 있어야 하는데, 이게 바로 지방행정체제이고, 행정구역이다. 현 행정구역은 조선시대(1413년)에 고려의 5도 양계 변천을 담은 8도가 근간이 되었고, 1914년 일제시대 전국의 지방행정계층구조를 3계층으로 나눈 것이 현행 지방행정계층구조의 토대가 된 것으로 거의 100여 년 동안 지속되고 있다. 현행 자치계층과 행정구역이 지니는 문제점 100여년이 지날 동안 봉화나 파발로 소식을 전하던 정보망은 이제 집집마다 깔린 초고속 인터넷망으로 변했고 교통과 정보통신 발달로 전국은 일일생활권으로 들어선 것이다. 그런데도 행정문서만큼은 중앙정부에서 동사무소까지 공문으로 지시가 내려가는데 8~10일, 회신이 올라오는 데는 11~49일까지 걸린다. 또한 지방자치시대 그 지역실정에 따른 지방분권의 일환으로 시책이 추진되어야 하지만, 아직도 중앙정부의 시책만 수동적으로 기다리고 있는 행태는 행정의 책임성 확보면에서 비효율적인 것이다. 이 과정에서 의사전달의 왜곡현상과 함께 사무의 자기완결성이 결여된 시책들이 추진되고 있는데, 이러한 문제점들은 3~4계층으로 된 자치계층으로 야기되는 불합리한 점들이다. 구역이라는 분명한 선 때문에, 우리가 함께 추진하면 win-win이 될 정책도 어떻게 하면 내게 이득이 될까하는 문제에만 골몰한 나머지 협력은 고사하고, 갈등을 부추기는 경우가 허다하다. 그리고 우리나라 기초자치단체의 평균인구는 20만 7천 여명으로 나타나는데, 이 중 인구 3만이하인 기초지자체가 11곳이 있다. 이미 자치기반 자체에 대한 위기상황에 들어 선 것이다. 이밖에 행정구역이라는 선 때문에 동일생활권내에서도 서로 다른 구역에 있는 생활 서비스제공을 주민이 선뜻 골라 받을 수 없는 점 등은 비효율적인 행정구역이란 금줄 때문에 지금껏 우리가 일상생활에서 알게 모르게 겪고 있었던 불편한 시스템이다. 선진 외국의 경우 영국 현행 자치 1계층제와 2계층가 혼합된 상태이지만, 자치1계층화 추세를 나타내고 있고, 미국의 경우 카운티와 시티간의 명확한 업무분담 덕택에 단층제를 유지하고 있다. 프랑스의 경우에는 외형상 3계층이지만 계층간 지도감독기능이 없어 사실상 단층제의 형식을 취하고 있어 사실상 3~4계층의 중층체제는 비효율적인 시스템을 검증해준 셈이다. 시스템 안에 담아야 할 네 개의 가치 현행 우리나라의 지방행정체제의 문제점을 인식하고, 지난 17대 국회에서는 지방행정체제개편특위를 구성해 약 4개월동안 본격적인 논의를 시도하였지만, 민선 자치단체장과 지방공무원의 강한 반발로 2006년 지방선거의 벽에 부딪혀 수면 아래로 가라앉은 경험이 있다. ‘작은 정부’를 지향하는 새 정부로 정권이 바뀌면서 이제 이에 대한 논의는 탄력을 받고 있다. 우리는 지방행정계층 및 구역을 도시화, 산업화, 정보화 및 교통통신의 발달에 따른 시대적 요청에 따라 생활권의 변화와 규모의 불균형으로 주민생활의 불편과 자원활용에서의 비효율성이 수차례 검증되어온 만큼 총론수준의 논의에서는 합의와 공감대 형성에 주력해야 한다. 그런 다음 구체적인 방법론을 이야기하는 각론에서는 적정한 지방행정계층과 적정규모의 행정구역에 대해서는 좀더 심층적이고 면밀한 논의를 전제로 행정의 최대 수혜자인 지역주민과의 충분한 대화와 설득으로 진행되어야 할 것이다. 연일 뜨겁게 터지는 지방행정체제개편에 있어, 논의의 중심구조는 첫째, 주민의 편익제고를 위한 주민의 자치참여 활성화를 위한 토대를 마련한다는 차원에서 둘째, 저비용·고효율 체제중심이어야 하고, 셋째 지방분권제도하에서 생활자치 실현을 담아야 하며, 넷째 지역의 균형발전논리가 중심이 되어야 한다는 것이다.