지방자치제도가 도입된 지 강산이 두어 번은 변했을 시기가 지났지만 아직도 지방정부의 자치역량은 증대되지 못한 채 제자리에서 머물고 있다. 여전히 지방자치단체는 자체적으로 할 수 있는 일이 제한되어 있고, 중앙과 지방간의 불균형은 심화되어 지역주의의 폐해를 노출시키고 있다. 이로써 지방정부의 중요 정책의 수립과 집행에 주민들이 참여할 수 있는 통로가 제한되어있을 뿐만 아니라 잘못된 행정에 대한 감시와 견제의 통제 메커니즘도 제대로 작동되지 않고 있다. 주민통제와 주민참여가 함께 하지 않는 지방분권은 단지 권한행사 주체의 이관에 불과하지 지방자치 발전과는 거리가 멀다. 분권과 참여는 각각 별개의 것이 아니라 자치행정을 올바르게 이끄는 양 수레바퀴이기 때문이다. 지방분권의 강화와 더불어 주민들의 지방정치 및 행정기관에의 참여의 정도는 지방자치를 성패를 결정짓는 지렛대이다. 그러나 주민참여의 현실을 들여다보면 아직 갈 길이 멀다. 주민참여의 현실을 가장 가까이서 명확히 볼 수 있는 곳은 선거를 통한 정치참여현장이다. 지방자치는 주민의 직접적인 참정에 의해서보다는 간접적인 참정에 의해 수행되는 기본으로 하고 있기 때문에, 그 대표자를 선출하는 지방선거와 국회의원선거는 그 지방자치단체의 기본적인 핵에 해당한다고 할 수 있다. 지방선거와 국회의원선거는 지방주민이 자기의 대표자를 뽑는 것이지만 실제에 있어 그것은 지방정부와 대표자 권위의 정당성의 부여할 뿐만 아니라 지역사회의 주요 정책쟁점에 대한 정책의제를 형성한다. 또한 지방선거는 주민들로 하여금 지방자치에 관심을 갖게 하고, 행정당국자들로 하여금 주민의 의사와 요구에 귀를 기울이게 하는 정치학습의 기회를 제공하기도 한다. 그러나 선거를 통한 참여에서 보면, 주민은 참여에 소홀하다. 그 이유는 정치 무관심에서 기인한다. 선거에 참여하는 시민들의 반응은 무관심에 가깝다. 국회의원선거를 보면 2000년 투표율 57.2%, 2004년 60.6%, 2008년 46.1%에 그치고 있다. 엊그제 치러진 국회의원 재보궐선거에서는 38.1%로 나타난다. 지방선거는 이보다 더 심각한데, 2002년 48.9%, 2006년 51.6%로 기록되었다. 지난 선거는 경선제를 도입한 상향식 공천방식의 도입, 선거운동기간의 연장, 비례대표의원을 선출을 위한 정당명부식 1인 2표제 도입 등 정치개혁의 측면에서 다소 보완된 새로운 제도와 규정이 적용되는 선거였지만, 여전히 정당관여의 심각성이 노출되고 불법선거운동이 난무하다. 계속해서 터진 단체장의 비리는 유권자의 정치혐오와 냉소주의를 부추기면서 지방선거에 무관심하게 만들었다. 지방선거에서 낮은 투표율로 이어지는 시민들의 정치적 무관심을 극복하기 위한 방법은 간단한 문제가 아니다. 지방자치와 민주주의 경험이 일천한 우리의 현실에서 지방분권을 위한 제도적 장치를 마련한다거나 주민참여의 활성화를 도모하기 위한 제도의 개선이나 새로운 제도의 도입은 필요하다. 그러나 그것만을 가지고는 한계가 있음은 분명하다. 제도의 정착에 필수적인 환경적 여건이나 그곳을 운영하는 사람들의 의식이나 행태는 제도 못지않게 중요한 요소들이기 때문이다. 앞서도 언급했지만 지방분권과 주민참여는 서로 독립적으로 존재하는 것도 아니라는 점이다. 분권시대에 주민참여의 필요성이 강조되는 것도 이를 통해 행정의 신뢰성을 확보할 수 있을 뿐만 아니라 올바르지 못하는 자치권 사용을 통제하기 때문이다. 그것은 맞물려 돌아가는 톱니바퀴처럼 어느 것이 먼저고 또는 덜 중요하다는 차원이 아니라 모두는 지방자치와 민주주의 발전, 더 나아가서는 국토의 균형발전을 위해 반드시 이루어져야 할 과제이면서 어느 것 하나 소홀함이 없이 추진되어야 할 숙제이고 선출직인 우리들의 몫이기도 하다.