지난 12월 8일 대통령 직속 지방자치발전위원회가 스무 가지 항목의 지방자치발전 종합계획을 발표했다. 지방자치제도가 도입된 지 20년, 정권이 바뀔 때마다 지방자치의 그림도 바뀌었다. 어떨 땐 지역에 산업혁신을 입히기도 했고, 어떨 땐 행정구역에 손을 대기도 하면서 지방은 조금씩 색을 더해갔고, 지방자치제도도 전진과 퇴보를 반복해왔다.
최근 발표된 지방자치발전 계획을 놓고 지방자치 발전계획이 아닌 지방자치 장악을 위한 계획이라고들 한다. 여러 이유가 있지만 크게 두 가지 측면으로 요약된다.
하나는 자치구·군의 지위 및 기능 개편과 교육감 직선제 폐지 때문이다. 기능개편 계획안에는 광역시 구·군 단위는 시장이 기초단체장인 구청장과 군수를 임명하면서 기초의회를 폐지하고, 특별시는 구청장 직선제는 유지하되 기초의회를 폐지하겠다는 내용을 담았다. 이 계획은 분명 수 백년 역사적 경험을 토대로 이루어낸 대의민주주의를 흔드는 내용임에 분명하다.
교육감 간선제도가 그동안 수많은 문제를 야기해 직선제로 바꾸었다는 점을 고려하면, 교육감 직선제 폐지도 더 이상 논의의 대상이 되어서는 안 된다. 정부에서 검토 중인 임명제나 러닝메이트는 오히려 교육감의 정치개입을 부추, 정략적 이해관계로 교육자치의 정치적 중립성을 흔들기 쉽다. 나머지 하나는 지방재정을 외면하고 있기 때문이다. 지방자치제도가 20년이 지난 지금도 제대로 안착되지 못하고 있는 이유 중 하나는 현재 8:2수준인 국세와 지방세 구조에서 오는 태생적 한계 때문이다. 갈수록 재정자립도는 하락하고 자체세입으로 공무원 인건비조차 해결하지 못하고 있지만 정부는 오히려 자치단체파산제를 도입하겠다고 한다.
현행 지방세구조나 재원대책이 전제되지 않은 상태에서 ‘국가사무의 지방사무 이양’은 지방자치의 발전을 위한 방안이라고 볼 수 없다. 이번에 우리는 누리과정 예산편성을 통해 혹독한 경험을 했다. 현행 지방자치법 제122조 건전재정의 운영에서 국가가 지방자치단체에 사무를 이양할 경우 재정을 함께 지원하도록 명기하도록 개정해야하고, 제123조 국가시책의 구현에서는 국고보조율과 지방비부담률을 중앙정부에서 쉽게 고칠 수 있는 법령으로 정할 것이 아니라 법률로 정해놓는 것들이 전제돼야 한다.
이 계획이 지니는 또 다른 문제는 실현 가능성 차원이다. 그동안 지방자치를 두고 간헐적으로 논의되었던 자치경찰, 특별지방행정기관, 시군 통합문제 등이 대거 들어가 있지만, 큰 틀에서만 언급해놓고 있어 지방자치제에 대한 건설적인 논의를 이어가기도 전에 국회에서도 정쟁만 거듭하다 논란만 키우고 말 것이다. 현재 지방은 중앙의 분원이라고 여겨도 좋을 만큼 온갖 덫에 걸려있다. 조례제정권은 상위법률 구속성으로 제한요소가 많고, 조직이나 인력구성은 대통령령이 정한 기준에 의하도록 되어 있어 자주조직권을 보장받지 못하고 있으며, 국세 위주로 편성된 세제덕분에 교부세에 의존해야 살아남을 수 있는 지방정부는 예산철이면 발이 부르트도록 중앙부처에 가서 아쉬운 소리를 해야만 하는 처지이다. 현 정부가 스케치한 지방의 종합계획에 대해 지방에서 쏟아내고 있는 다양한 의견들을 모아 지방자치발전위원회는 계획수정안을 내놓아야 한다.