자치조직권은 지역의 인구 및 사회·경제·문화·역사적 특성, 행정수요 등 각기 다른 정책 환경에 부합하는 지방자치단체 및 지방의회의 조직을 창의적으로 구성할 수 있는 권한이라는 점에서 주요 이슈 중 하나다.

지방의회 자치조직권의 법적 근거로서 우리 헌법 제118조제2항 ‘지방의회의 조직·권한·의원선거와 (생략) 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다’는 규정에 따라 지방자치법 제5장 제1절 의회의 설치 및 의원의 정책지원 전문인력, 제12절 사무기구와 사무직원의 정원 등을 규정했다.

그러나, 최상위법인 헌법에서 지방의회의 ‘조직’을 규정했음에도 불구하고 현행 법률체계에서는 지방의회에 자치조직권이 존재하지 않는다.

지방의회 사무기구 및 직속기관 등 조직권을 담은 대통령령인 '지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정'(제3조)에 지방자치단체의 행정기구와 정원의 관리 주체를 지방자치단체의 장으로만 명시를 하였고, 의회사무기구 설치기준 및 직급기준, 정수기준 등을 규정하여 의회 기구에 대한 자율성에 제약을 걸고 있기 때문이다.

이 조항은 몇 가지 문제를 안고 있다.

첫째, 여러 지방행정기관 중의 하나로 지방의회를 포함시켜 지방자치단체장의 관리하에 두었다. 직속기관 중 하나에 불과한 것으로 취급한 것은 그 자체로 형용모순이다. 삼권분립 원칙과 견제와 균형이라는 민주주의 원리에 현저히 위배된다. 지방자치단체의 장이 지방의회 사무기구 및 정원관리도 맡고 있기 때문에 견제·감시 기능과 역할에 한계가 있다.

둘째, 헌법상 기관이기 때문에 지방의회 조직권 등 사무기구 관리주체를 지방자치법에 규정해야 한다. 즉 헌법의 하위법률인 지방자치법에 ‘지방의회 사무기구와 정원은 의장이 관리한다“라고 개정함으로써 지방의회 조직권을 확고히 보장해야 한다.

지방자치법 제12절 사무직원의 수와 인건비 등에 대해서도 주요 사항은 법에서 정하고 세부 사항들은 조례에서 규정하도록 개정함으로써 진정한 지방의회 독립성은 물론 자율성과 책임성을 높일 수 있는 방향으로 나아가야 한다. 지방의회뿐만 아니라 지방자치단체에도 동일하게 적용되는 논리다.

셋째, 이 조항은 중앙집중적 권력구조의 산물이다. 따라서, 지방분권 시대에 맞게 지방의회에 그 권한과 책임을 넘겨야 한다. 

대통령령인 “'지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정'에서 정한 범위내”에서만 “사무직원의 수와 인건비에 관해 조례로 규정”해야 하기 때문에 사실상 중앙정부의 통제 상태에 있는 셈이다. 지방자치는 물론 지방의회의 자율성을 현저하게 침해한다.

이러하다 보니 최근 행정안전부가 '지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정' 일부개정(2024.3.29.)을 통해 인구규모에 따른 국장급 기구 설치를 자율화하는 등의 개선사항을 발표했음에도 광역의회에 국장급 기구 설치를 제외하는 사태가 발생했다.

지방의회가 헌법 상 기관이자 지방자치 입법기관이기 때문에 사무기구 조직권 등 관리주체와 사무직원의 수, 인건비 등에 대한 주요 사항을 시행령에서 삭제하고 법과 조례로 나누어 정하도록 입법하는 것이 법체계성에 맞고, 지방자치와 의회민주주의, 풀뿌리민주주의 원리에도 부합한다.

지방의회 독립성과 자율성, 책임성을 강화하기 위한 현안 문제가 아직도 산적해 있다. 국장직위(3급) 신설, 정수기준 조례 위임, 의원 1인당 1명의 정책지원관제 도입 등이 그것이다.

따라서, 지방의회 자치조직권을 지방자치단체의 장의 권한에서 신속하게 분리·독립시키고 지방자치법에서 명확히 규정하여야 한다. 나아가 지방의회법 제정과 지방분권형 헌법으로 개정 시 지방의회의 기능 및 권한의 범위를 헌법사항으로 규정할 필요가 있다.

김정수 전북특별자치도의회 운여위원장 / 전북일보 2024.05.16.(목)